Evaluarea politicilor publice ca un nou instrument pentru susținerea deciziilor publice a apărut în Statele Unite în 1960 , înainte de a dezvolta în Regatul Unit , în țările scandinave și apoi în alte democrații occidentale douăzeci de ani mai târziu, în special , la inițiativa al Comisiei Europene , care o cerință de reglementare sistematică în cadrul fondurilor alocate statelor membre de făcut 1990 .
Strâns legată de raționalizarea acțiunii publice, evaluarea își propune să determine în ce măsură o politică publică a atins obiectivele care i-au fost atribuite și a produs impactul scontat asupra publicului în cauză.
În Europa , evaluarea constă în general în analiza rezultatelor unei intervenții publice pentru a afla dacă a atins obiectivele care i-au fost atribuite. Mai general, evaluarea își propune să construiască o judecată cu privire la valoarea intervenției publice care se bazează pe „rezultatele acesteia, impacturile sale și nevoile pe care această intervenție încearcă să le satisfacă” și pe baza datelor empirice, colectate și analizate special în acest scop.
În Franța, un decret din 1990 specifică: „pentru a evalua o politică, trebuie să se caute dacă mijloacele legale, administrative sau financiare puse în aplicare fac posibilă producerea efectelor scontate ale acestei politici și realizarea obiectivelor fixate pentru aceasta” . Pentru „raportul Deleau” (1985), „recunoaște și măsoară propriile sale efecte” ; și, prin urmare, toate efectele unei politici, într-o viziune precisă, dar și holistică, distingând partea dintre efectele datorate acțiunii publice și cele dependente de alți factori („exogeni”).
Când evaluarea este comandată de o instituție, aceasta răspunde, în general, la întrebări specifice (de exemplu, „În ce cazuri intervenția X a permis cel mai bine șomerilor să își găsească un loc de muncă de durată și de ce?”).
Destinatarii concluziilor și recomandărilor evaluării sunt în principal autorități publice, dar și instituții democratice, partenerii lor publici sau privați, comunitatea științifică sau, în general, cetățeni.
Se spune că evaluarea este „ex ante” dacă precede începerea intervenției studiate; intermediar sau final dacă are loc în timpul sau la sfârșitul intervenției; „Ex post” atunci când se efectuează după oprirea intervenției evaluate.
Poate fi realizat intern, realizat de managerii operaționali ai intervenției evaluate ( autoevaluare ) sau de către un serviciu specializat în evaluare, sau încredințat unor terțe părți, unei autorități administrative independente sau unei echipe de profesioniști sub contract.
Pentru sponsorii unei evaluări, evaluarea este utilizată pentru:
Orice proces de evaluare riguros implică utilizarea unei grile (reperul) care conduce la auditul, chestionarea și evaluarea procesului în cauză din mai multe unghiuri de vedere și o serie de criterii, printre care cel mai adesea găsim:
Depozitele sunt multiple și depind de obiectele evaluate. Astfel, pentru evaluarea politicilor de ajutor către țările în curs de dezvoltare, pot fi utilizate ca cea a OCDE sau cea a Băncii Mondiale .
Evaluarea nu este singura activitate care vizează îmbunătățirea proiectării și gestionării politicilor publice: controlul legalității și controlul managementului sunt practici de lungă durată în sfera publică, în timp ce, din anii 1990, un anumit număr de practici rezultate din companie au fost adaptate la administrația: analiza calității , audit organizațional etc.
Spre deosebire de alte practici administrative, precum controlul și inspecția legalității, care se limitează la analiza proceselor interne din cadrul instituției, evaluarea se concentrează în primul rând pe consecințele externe ale acțiunilor publice și urmărește să determine legăturile cauzale dintre acestea și schimbările socio-economice.
Evaluarea nu judecă conformitatea unei intervenții cu legea sau cu bune practici de gestionare a contabilității, așa cum pot face Curtea de Conturi sau un inspectorat în Franța . Evaluarea evaluează o intervenție din punctul de vedere al efectelor obținute sau soluției oferite problemelor socio-economice.
În cele din urmă, trebuie să facem distincția între auditurile de performanță și evaluarea intervențiilor publice: performanța este preocupată de realizările și consecințele directe și imediate ale intervenției, de rezultate (în ce mod au condus radarele rutiere la o reducere a vitezei vehiculului?), Atunci când evaluarea se concentrează pe impactul acestei politici (cum au redus radarele numărul de decese și răniți pe termen lung?).
Evaluarea este în curs de dezvoltare în Statele Unite în mijlocul XX - lea secol . Au fost vastele programe sociale întreprinse de Lyndon B. Johnson pentru eradicarea sărăciei ca parte a politicii sale a Marii Societăți, care a servit drept primul domeniu de experimentare la scară largă pentru evaluare.
Cercetătorii care stabilesc apoi protocoale pentru a verifica rezultatele programelor educaționale, de sănătate și sociale vor să înlocuiască practicile nestructurate ale vremii cu o abordare formală și științifică a proiectării politicilor publice.
Un pionier al acestei abordări formale este sociologul James S. Coleman , care în 1966 a condus un studiu statistic major asupra segregării școlare, „ Egalitatea șanselor educaționale ”.
În acest moment s- au dezvoltat așa-numitele evaluări experimentale , care sunt destinate a fi similare cu efectuarea testelor de laborator: beneficiarii, școlarii, de exemplu, sunt urmăriți pe termen lung și cursul lor în comparație cu cel al ne-beneficiarii. Dacă aceste studii au meritul de a fi bazate pe o metodologie riguroasă, ele produc concluzii numai după câteva luni sau ani și se găsesc rapid în afara pasului cu timpul politic.
În reacția la această problemă, în anii 1970 și 1980 , evaluarea a părăsit comunitatea științifică pentru a deveni un instrument de sprijinire a deciziilor în slujba autorităților publice: a intrat apoi în ciclul de viață al politicilor publice și devine, cel puțin teoretic, un pasul necesar pentru îmbunătățirea unei intervenții.
De asemenea, în acel moment apare conceptul de management public nou (New Public Management) care susține aplicarea publicului privat practic , în special pentru a îmbunătăți rentabilitatea raportului de politici publice. Evaluarea va fi apoi utilizată din ce în ce mai mult pentru a justifica eficacitatea politicilor publice, adică capacitatea lor de a atinge obiectivele pe care și le-au propus.
În 1990 , în sfârșit, în paralel cu apariția societății civile ca actor al sistemului comercial și al proiectării politicilor publice, evaluarea este deschisă tuturor partenerilor și, mai larg, părților interesate și devine, în special în Franța , un instrument de dialog. Această dezvoltare poate fi observată în două moduri:
La începutul anilor 1990, Comisia Europeană a devenit un avocat major al evaluării și a difuzat-o în statele membre ale Uniunii , în special prin obligarea evaluării programelor și proiectelor care beneficiază de finanțare europeană.
La sfârșitul anilor 1990, Comisia Europeană a dezvoltat un vast corpus educațional adaptat politicilor publice ale țărilor europene și care lipsea până atunci. De atunci, acest corpus a fost actualizat în mod regulat, iar Comisia Europeană continuă să ofere numeroase ghiduri și manuale privind evaluarea politicilor publice, disponibile în acces deschis pe site-ul său.
Din anul 2000, direcțiile generale ale Comisiei Europene au efectuat în fiecare an aproximativ o sută de evaluări retrospective ale programului și le-au alocat un buget mediu de 45 de milioane de euro. Această investiție corespunde unei dorințe susținute de a utiliza evaluarea pentru a „informa mai bine procesul decizional”, „a îmbunătăți legislația” și „a se concentra pe rezultate și transparență”.
În 2010, noua Comisie înființată de dl Barroso și-a anunțat dorința de a supune în mod sistematic legislația europeană unor evaluări, precum ceea ce se face pentru programele operaționale .
Notă: o cronologie precisă pentru perioada 1945 - 2004 este disponibilă pe site-ul Documentation française.
În Franța, a fost raționalizarea alegerilor bugetare ( RCB ), ea însăși inspirată de sistemul american de planificare a planificării bugetare ( PPBS ), care în 1968 părea a fi pionierul procesului de evaluare. În această abordare, care va fi abandonată la începutul anilor 1980, se acordă o atenție deosebită rentabilității acțiunii publice prin estimări ex ante.
În anii 1970 și 1980, evaluarea politicilor publice a rămas în esență o problemă pentru cercetători, chiar dacă în 1983 a fost creat Biroul parlamentar pentru evaluarea alegerilor științifice și tehnologice .
Abia la sfârșitul anilor '80 statul a început evaluarea și l-a transformat într-un instrument de modernizare. Prin urmare, guvernul Rocard recomandă integrarea evaluării în ciclul de implementare a politicilor publice. În același an, proiectul de lege care instituie RMI include pentru prima dată un „sistem de evaluare independent și regulat pentru acțiunile de integrare desfășurate” (art. 37) și un Consiliu de evaluare științifică (CSE), al cărui obiectiv este susținerea evaluării interministeriale , a fost creat (acesta va fi înlocuit în 1998 de un Consiliu Național de Evaluare, înainte de a fi abolit în 2008 în baza RGPP ).
În anii următori, două stimulente vor sprijini diseminarea evaluării în cadrul serviciilor de stat și în comunități, în special a celor regionale :
Acest context va face rapid Consiliile regionale unul dintre principalii actori în evaluare în Franța, inclusiv pentru propriile intervenții.
În 1999, Société Française d'Évaluation a fost creată pentru a structura și promova profesionalizarea evaluării în Franța. În același an, Parlamentul a înființat o misiune de evaluare și control (MEC), care publică între două și patru rapoarte în fiecare an pe subiecte precum „politica autostrăzii” (subiectul primului raport de informare). Al MEC) sau în actuala legislatură, Muzeul Luvru sau grupurile de competitivitate.
La mijlocul anilor 2000 părea inițial foarte favorabil evaluării la nivel de stat, dar rezultatele sunt în cele din urmă mixte, în comparație cu marea dezvoltare a acestei practici în comunitățile locale.
În primul rând, două proiecte majore de modernizare a cheltuielilor și a acțiunii publice, adoptarea Legii organice privind legile finanțelor (LOLF) și lansarea Revizuirii generale a politicilor publice (RGPP) s-au generalizat în interiorul statului, managementul prin obiective și trebuie să demonstreze rațiunea de a fi și eficacitatea acțiunii publice.
Cu toate acestea, în ciuda apropierii aparente dintre abordarea evaluativă și RGPP, evaluarea pare a fi în cele din urmă foarte puțin prezentă, pe de o parte, deoarece aceasta din urmă „favorizează utilizarea studiilor, auditurilor și evaluărilor deja efectuate la lansarea unei colectarea datelor la scară ”și, pe de altă parte, din cauza priorității acordate reducerii cheltuielilor bugetare în proces (tratate prin audit), în detrimentul unor reflecții mai profunde asupra naturii intervențiilor statului.
Apoi, în 2007 a fost creat un secretariat de stat pentru prospectivitatea și evaluarea politicilor publice, condus de Eric Besson , dar acest secretariat a fost desființat în 2009.
În sfârșit, în 2008, evaluarea politicilor publice a intrat în Constituție , articolul 24 din care prevede „Parlamentul votează legea. El controlează acțiunea Guvernului . Evaluează politicile publice ”. Articolul 51-2 reafirmă rolul Parlamentului în evaluarea politicilor urmate de guvern și îi permite acestuia să înființeze comisii de anchetă pentru exercitarea acestui rol, în timp ce articolul 47-2 indică faptul că Curtea de Conturi asistă Parlamentul și guvernul în evaluarea politici publice. Parlamentul a anunțat că dorește să reia această revizuire constituțională și să își joace pe deplin rolul de monitorizare și evaluare înainte de sfârșitul actualei legislaturi.
Toate instituțiile implicate în evaluarea intervențiilor lor nu fac acest lucru din aceleași motive. Este posibil să se identifice trei tipuri de proceduri de evaluare, având în vedere că, în practică, aceste tipuri nu se exclud reciproc:
Una dintre specificitățile evaluării este că urmărește să estimeze impactul real al unei intervenții publice date care ar trebui să se distingă de schimbarea socio-economică care poate fi observată (a se vedea diagrama de mai jos).
Desigur, este foarte dificil să estimăm această contribuție cu precizie. Metodele utilizate în general urmăresc izolarea contribuției unei intervenții prin compararea situației „cu intervenția” cu situațiile „fără intervenție” și / sau „înainte de intervenție” cu „după intervenție”. ".
Prima lucrare de evaluare de inspirație medicală din Statele Unite a încercat să folosească metoda experimentală cu un eșantion de control (prin condiție aleatorie ), dar acest lucru s-a dovedit rapid dificil de aplicat pentru politici de evaluare (a se vedea mai jos). Alte metode bazate pe un contrafactual pot fi utilizate pentru a evalua o intervenție simplă sau pentru a o evalua pe un singur indicator (locuri de muncă create, de exemplu).
În cazul intervențiilor mai complicate decât o acțiune izolată, nu este posibil să se recurgă la acest tip de metodă: este necesar să se caute, pas cu pas și cu diverse instrumente, indicii ale efectelor produse de intervenție.
Este vorba despre o metodă care își propune să imite, în domeniul științelor umane , metodele rezultate din medicină sau mai general din științele naturii : metoda experimentală constă în testarea unei ipoteze de cauzalitate pe o anumită populație, prin compararea unui așa-numitul grup „experimental” de beneficiari cu un grup „control” de non-beneficiari strict identici. Metoda necesită alocarea aleatorie a fiecărui grup pentru a elimina riscul de prejudecată prin eșantionare .
Metoda experimentală este adesea considerată a fi singura abordare științifică a măsurării impacturilor, deoarece face posibilă depășirea influenței factorilor contextuali care afectează cele două eșantioane în același mod. Aceasta este, de exemplu, metoda care a fost utilizată pentru evaluarea experimentelor RSA .
Totuși, metoda experimentală nu este lipsită de defecte și nu este întotdeauna aplicabilă sau chiar de dorit:
Ca răspuns la criticile menționate anterior cu privire la dificultatea înființării unui grup de control aleatoriu, s-au dezvoltat diferite protocoale care se bazează pe grupuri de comparație statistic similare, de exemplu un grup de indivizi sau organizații ne-beneficiare cu caracteristici similare. .
Aceste metode împărtășesc metodei experimentale două caracteristici majore, comparația dintre două situații pentru a izola un efect al intervenției și logica atribuirii efectului observat intervenției.
În aceste metode, comparația se face în general:
De asemenea, este posibil să se utilizeze modele econometrice pentru a simula situația „cu” și „fără”.
Aceste metode oferă adesea un compromis bun între validitate și protocolul greoi, cu condiția colectării datelor necesare. De fapt, datele care ar fi cele mai utile pentru studierea detaliată a efectelor deja observate sunt rareori disponibile, deoarece ar fi trebuit să fie colectate de la începutul intervenției.
Cu toate acestea, un program public sau o lege rareori identifică în mod explicit toate efectele pe care încearcă să le obțină, precum și mijloacele de realizare a acestora. În plus, ele au adesea efecte neașteptate sau efectele scontate sunt obținute într-un mod neprevăzut în avans. În consecință, este adesea dificil să se definească a priori indicatorii care se vor dovedi utili odată cu încheierea intervenției.
În realitate, evaluarea trebuie să se ocupe aproape întotdeauna de politici publice care sunt prea complicate pentru ca efectele lor să fie analizate în ansamblu cu un simplu contrafactual:
Pentru a obține suficiente dovezi, este, în general, necesar să combinați mai multe instrumente de structurare, colectare și analiză pentru a conduce, printr-un pachet de indici convergenți, la o analiză validă a efectelor unei intervenții și a modului în care aceste efecte au fost realizate. Acesta este motivul pentru care aceste evaluări utilizează în general un număr mare de instrumente de colectare și analiză a științelor sociale, în special serii de interviuri , anchete , studii de caz și interviuri de grup . Cu toate acestea, ele pot integra pe deplin instrumente pur cantitative pentru a face față ipotezelor precise.
În metodele mixte, analiza impactului se face, în general, făcând vizibile, pas cu pas, ipotezele cauzale mai mult sau mai puțin explicite care leagă acțiunile publice de unul sau mai multe efecte așteptate, apoi verificând de fapt dacă ceea ce a fost planificat s-a întâmplat și de ce. Această metodă se numește evaluare bazată pe teorie , deoarece face posibilă estimarea impacturilor testând scrupulos teoria acțiunii intervenției. Sunt utilizate instrumente specifice pentru reconstituirea și testarea acestei logici, cum ar fi cadrul logic , utilizat în principal pentru evaluarea proiectelor de dezvoltare și diagrama de flux .
Ca și în cazul analizelor de atribuire, există mai multe metode „bazate pe teorie”. Astfel, așa-numita analiză a contribuției se bazează pe o revizuire sistematică a tuturor dovezilor susceptibile de a invalida sau de a confirma ipotezele cauzale, până când se obține un „cont de contribuție” fidel datelor colectate.
Notă: următoarele cărți sunt disponibile în librării.